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经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。当前我国经济已经走进新时代、步入新常态，未来的工作重心就是推进国家治理体系和治理能力现代化。《全国“十四五”新型城镇化实施方案》明确，“十四五”期间，我国将重点依托超大特大城市及辐射带动能力强的Ⅰ型大城市，以促进中心城市与周边城市（镇）同城化发展为导向，以1小时通勤圈为基本范围，培育发展都市圈。这就需要我们认真研究我国的城市生产效率，但城市的行政级别又极大地影响着城市生产效率。因此，城镇规划君何方洪认为我们需要深入研究分析城市行政级别对城市生产效率的影响。因为城市是我国行政区划的重要组成部分，也是经济发展较为集中的区域，所以研究城市行政级别对城市生产效率的影响具有重要意义。
一、我国城市的行政级别和副省级市行政级别的变迁
（一）我国城市的行政级别情况
我国目前共有个建制城市，其中直辖市4个、地级市个、县级市个。而我国的城市都是有行政级别的，这有别于国外的城市。城市行政级别即为城市政治级别或政治待遇。我国城市的政治级别一般分为直辖市、副省级城市、非副省级省会城市和普通地级市、正厅级的县级市（如海南省的东方市、琼海市、五指山市、万宁市，河南省的济源市等）、副厅级的县级市（比如湖北省天门市、仙桃市、潜江市等）、州府或地区首府县级市（比如新疆巴州库尔勒市、昌吉州昌吉市、伊犁州伊宁市、博州博乐市、克州阿图什市、喀什地区喀什市、阿克苏地区阿克苏市、塔城地区塔城市、阿勒泰地区阿勒泰市等）、普通的县级市（比如新疆的阜康市、乌苏市、霍尔果斯市、阿拉山口市、沙湾市、库车市、奎屯市等七个普通县级市）。
1.中央直辖市。直辖市虽然是跟省、自治区一样都是省级行政区，但是直辖市归中央管辖，市委书记往往由中央政治局委员担任，而中央政治局委员则是国家领导，属于副国级。也就是说直辖市实际上政治地位要高于普通的省和自治区（广东省和新疆维吾尔自治区的党委书记通常都是由中央政治局委员兼任）。而直辖市的市长为正省部级，政治级别在所有建制城市中属于最高级的市长。
2.副省级市。中央直辖市之下，就是10个副省级的省会城市，分别是四川省会成都市、广东省会广州市、陕西省会西安市、湖北省会武汉市、江苏省会南京市、浙江省会杭州市、山东省会济南市、辽宁省会沈阳市、吉林省会长春市、黑龙江省会哈尔滨市；另外还有5个国家计划单列市，分别是广东省深圳市、山东省青岛市、辽宁省大连市、浙江省宁波市、福建省厦门市，这五个计划单列市也是副省级市。
尽管五个副省级的计划单列市都是副省级市，但是其政治地位是要略低于成都市、西安市、广州市、武汉市、南京市、沈阳市这5个副省级的省会城市的，比如成都市是西南地区的中心城市、西安市是西北地区的中心城市、广州市是华南地区的中心城市、武汉市是华中地区的中心城市、南京市是华东地区的中心城市、沈阳市是东北地区的中心城市（华北地区的中心城市是首都北京，华东地区真正的中心城市是上海市）。城镇规划君何方洪需要强调一点，副省级市也是地级市。
3.省会地级市。副省级市之下就是省会城市，因为省会城市是一个省的行政中心，其市委书记往往由副省级的省委常委担任，级别高于普通地级市，比如新疆自治区首府乌鲁木齐市的市委书记，通常都是由新疆维吾尔自治区党委常委兼任。全国非副省级的省会城市总共有17个，分别是河北省会石家庄市、山西省会太原市、河南省会郑州市、安徽省会合肥市、福建省会福州市、江西省会南昌市、湖南省会长沙市、青海省会西宁市、云南省会昆明市、贵州省会贵阳市、甘肃省会兰州市、海南省会海口市、新疆维吾尔自治区首府乌鲁木齐市、西藏自治区首府拉萨市、宁夏回族自治区首府银川市、广西壮族自治区首府南宁市、内蒙古自治区首府呼和浩特市。
4.省域副中心的地级市。省会地级市之下便是省域副中心的地级市，但是普通地级市中却有一些城市的市委书记习惯性高配为副省部级，或者一些普通地级市被确定为省域副中心城市。比如江西省副中心城市赣州市、贵州省副中心城市遵义市、湖南省副中心城市衡阳市和岳阳市、湖北省副中心城市襄阳市和宜昌市、河南省副中心城市洛阳市和南阳市、广西副中心城市柳州市、安徽省副中心城市芜湖市、江苏省副中心城市苏州市和徐州市、河北省副中心城市唐山市、云南省副中心城市曲靖市、陕西省副中心城市宝鸡市、内蒙古自治区副中心城市包头市、甘肃省副中心城市天水市、四川省副中心城市绵阳市、吉林省副中心城市吉林市、黑龙江省副中心城市齐齐哈尔市、海南省副中心城市三亚市等。新疆副中心城市喀什市和伊宁市及青海省的副中心城市格尔木市都不是地级市，而是县级市。
5.普通地级市。省域副中心地级市之下就是普通地级市，这些普通地级市的市委书记和市长都是标配的正厅级。普通地级市又分为设区的地级市和不设区的地级市，设区的地级市大家都知道，比如新疆的克拉玛依市、吐鲁番市、哈密市和城镇规划君何方洪曾经工作的湖南省怀化市等。不设区的地级市又叫“直筒子地级市”，通常都是由县升格而来。目前总共有四个不设区的地级市，分别是广东省东莞市、中山市，海南省儋州市和甘肃省嘉峪关市。比如东莞市就是由县改市后升格而来，在年9月经国务院批准撤销东莞县设立东莞市（县级），仍属惠阳地区管辖。年1月，国务院批复将东莞市升格为地级市，直属广东省管辖，成为不设区的地级市。
6.省直辖的正厅级县级市。普通地级市之下则是正厅级的县级市，这些县级市基本都是省辖市，行政级别按照正厅级进行构架，但是在我国民政部的行政区划序列中仍旧是县级市。目前我国的省辖市有两类，第一类是省辖县级市，比如河南省直辖县级市济源市，海南省直辖县级市东方市、五指山市、文昌市、琼海市、万宁市；第二类是新疆维吾尔自治区11个直辖县级市，这11个县级市均为新疆兵团的城市，实行“师市合一”，正厅级的师政委兼任市委书记、正厅级的师长兼任市长，副厅级的副政委兼任副书记或常委，副厅级的副师长兼任副市长。
7.副厅级县级市。副厅级县级市又分为三类：第一类是可能市委书记高配正厅级的省计划单列市，比如内蒙古自治区的两个自治区计划单列市满洲里市和二连浩特市，浙江省义乌市，吉林省梅河口市等；第二类是副省级市下属的县级市，比如成都市的都江堰市、邛崃市、崇州市等；第三类是省直管县级市，比如江西省共青城市、瑞金市、丰城市，安徽省广德市，河北省辛集市、定州市，河南省巩义市、汝州市、长垣市、邓州市、永城市，江苏省昆山市、泰兴市，吉林省公主岭市，陕西省神木市等。
8.自治州府和地区首府县级市。自治州的州府城市和地区行署所在地城市都是县级市，但是通常都是由州党委常委或地委常委兼任市委书记，其政治待遇还是要高于普通县级市的。目前我国共有30个民族自治州，其中27个自治州的州府城市为县级市，比如凉山州府西昌市、恩施州府恩施市、湘西州府吉首市、延边州府延吉市、巴州的州府昌吉市、伊犁州府伊宁市、克州州府阿图什市、博州州府博乐市、昌吉州的州府昌吉市、阿坝州的州府马尔康市、甘孜州的州府康定市等，但青海省的果洛州、海南州和海北州的州府并不是县级市。
还有5个地区的行署所在地城市是县级市，分别是新疆喀什地区喀什市、和田地区和田市、阿克苏地区阿克苏市、塔城地区塔城市、阿勒泰地区阿勒泰市，但是西藏自治区的阿里地区、黑龙江省大兴安岭地区的首府并不是县级市；内蒙古自治区3个盟的行政公署所在地城市中有两个是县级市，分别是兴安盟首府乌兰浩特市、锡林郭勒盟首府锡林浩特市，阿拉善盟首府阿拉善左旗并不是县级市。
8.普通县级市。普通县级市就是标配的正处级，市委书记、市长、市人大主任、市政协主席均为正处级干部，可能有些领导的职级会高升为二级巡视员，但并不影响这个县级市正处级的行政级别和政治待遇。
（二）我国副省级市的变迁
副省级城市正式实行于年，根据中央机构编制委员会文件，哈尔滨、长春、沈阳、大连、青岛等16个市的政府机关行政级别定为副省级，年又明确将这16个市定为“副省级市”。除济南和杭州外，其他14个城市均为原计划单列市，因此副省级城市也可以追溯到上世纪80年代设立的计划单列市。
年决定对重庆市实行计划单列，赋予省级经济管理权限，重庆被升格为计划单列市。年批复了多个计划单列市，最后一次批复计划单列市是年，至此我国的计划单列市一共有14个。计划单列字面意思是在计划经济体制下，计划单列市在国家计划中单列户头，分配调拨计划指标，计划单列市着重赋予相应城市省级经济管理权限，财政收支直接与中央挂钩，无需上交省级财政。计划单列市一把手一般由中央任命，级别为副省级，但对政治级别设定，尤其是下属部门和机构的级别设置，人员安排没有明确规定。
年将14个计划单列市和杭州、济南2个城市正式确定为副省级城市后，把大部分的城市单列体制取消，将计划单列市确定为副省级市，加强了省级机构统筹规划和协调的地位和作用，减少了省与计划单列市之间因权限划分不清引起的矛盾和扯皮。副省级市中仍实行计划单列的，按照有关规定继续享受原有的管理权限；不再实行计划单列的，原来中央赋予的权限原则上暂不改变；对原来不是计划单列的，其权限需要调整变动的，由所在省和中央有关部门协商后确定。目前副省级城市中仍属于计划单列市的是大连、青岛、宁波、厦门、深圳这5个非省会副省级城市。
副省级城市着重强调城市的政治级别。国家明确规定，副省级城市的市委书记、市人大常委会主任、市长、市政协主席列入中央管理的干部职务名称表。年以后，除了重庆市于年升格为直辖市之外，中国的城市级别再没有大的变化。
二、高级别城市能获得更多的资源配置便利
在梳理了城市级别的变迁基础上，我们总结发现副省级城市能够带来以下几个方面的资源配置便利：第一，官员行政级别提升带来更大的晋升激励，调动了官员的积极性和政府的行政效率。第二，享有部分省级经济社会管理权限，具备与中央部委直接沟通的渠道。地方长官更高的行政级别有助于为城市争取更多来自中央政府的政策便利和战略资源。第三，在招商引资方面具有更大的审批自主权，能够降低企业面临的审批风险，更有助于投资落地。地方长官更高的行政级别增加了与大型国企，尤其是副省部级骨干央企的合作机会。第四，往往成为中央政府区域发展战略的着力点，并被赋予带动整个区域发展的特殊定位。
而省会城市在以下几个方面存在资源配置便利：第一，省级政府下属部门主官普遍为正厅级，在争取省级政府部门的政策支持时，省会城市一把手更高的政治级别带来更大的竞争优势。第二，经济发展过程中，如投资立项、税收优惠、土地征用等众多事项均需要省级政府部门审批，更接近省级政府部门驻地能够减少企业的审批成本，这增加了省会城市对企业投资的吸引力。第三，省会城市作为一省的门户城市，往往承担着一省吸引资金、技术、高层次人才等高端要素的期望，在市政建设、基础设施等方面倾全省之力集中投入。第四，在地方产业规划中起示范带头作用，优先获得资金配套，通过省级统筹与其他城市错位优先发展。
这里的划分只是为了给大家一个制度性的直观的了解，不是说一个完全的排他性的归类。通过分析个地级以上城市的样本，我们可以大致发现，高级别城市在区域内的重要性随着时间提升，多个地方政府持续谋求提升城市级别，也侧面反映了城市级别对城市发展的重要性。
三、升格副省级城市的意义分析
普通地级市升格副省级市有什么意义呢？据了解，副省级的构架对这些城市本身仍具有标志性意义。
第一，我们整个国家处于层级管理当中，意味着这些副省级城市可以直接与中央、部委沟通，获得战略资源。第二，副省级城市的构架也要求这些城市要有更大的作为，敦促这些地方更好更快发展，对区域发展起到更大的作用。而事实上也确实如此。第三，这样的构架对于区域城市体系的建设也很有好处。因为这样就形成了城市由高到低的塔形结构，比如武汉，在以武汉为中心的城市圈中，运行就更顺畅。第四，副省级城市的构架，对城市的民生改善，对城市的治理体系和水平的提高都是有好处的。
如果普通地级市能够成为副省级城市，那么城市的资源集聚力和项目号召力都会大大增强，有一部分立法和制度调整也会更加便利。比如说以前很多项目都需要上报省里，并经省里上报给国家发改委，以后这其中的有些项目就可以自己做主了。同样一个项目，青岛、深圳、大连、厦门、宁波等副省级城市可以直接决定，而普通地级市则需要等着审批，有时候，等着等着，稀饭就凉透了。
当然，对于副省级城市的干部来说，一个最直接的影响，就是行政级别往上“套”，普遍往上升一级：正厅级升格为副省级，副厅级升格为正厅级，在干部配备上，优势也显而易见。而对老百姓来说，成为副省级城市之后，当地的基础支撑就会提档，各种资源比如教育资源也必将得到提升，老百姓得以享受更好的教育。同时，普通市民的就业机会、创业便利和发展空间也将得以提升。
四、城市升格的设想方案
（一）升格全球中心、国家中心、地区中心和区域性中心城市方案
一是我国的超大城市应该考虑升格为全球中心城市，所以应积极培育全球中心城市。适应经济全球化和全球经济一体化的发展需要，高度重视全球中心城市在全球资源要素流动的通道和枢纽角色的作用，优化整合北京、广州行政区划设置，适度扩大上海、深圳等全球中心城市的行政管辖范围。
二是我国的大区中心城市应升格为国家中心城市，所以应做大做强国家级中心城市。积极支持成都、武汉、郑州、西安、南京等城市扩大行政管辖范围，赋予国家中心城市更多的事权和财权，增强国家中心城市自主配置资源的能力；以国家中心城市为载体构建大都市圈，培育城市群发展极核，推动国家级城市群发展壮大。谋划确立雄安新区副省级的行政建制，优化其内部行政区划设置。
三是普通的省会城市和强地级市应升格为区域性中心城市，所以应大力支持区域性中心城市建设。围绕京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、长江经济带、黄河流域生态保护和高质量发展等重大国家战略，强化行政区划保障支撑。支持国家战略区的省会城市、经济实力强市等区域性中心城市撤县（县级市）设区与管理幅度调整，促进城市行政区划内部结构优化促进市辖区人口和管辖面积均衡。
四是中等城市以上的地级市应升格为地区性中心城市，所以应稳步发展地区性中心城市。以城区人口50万以上的地级市为重点，有序推进地区性中心城市市辖区扩容和优化重组，继续加大力度解决一些地级市的“一市一区”、市辖区面积过小的问题。适时、稳妥在中西部地区增设地级市，促进中部地区发挥优势加快崛起、西部大开发新格局加快形成。优化行政管辖幅度，一些人口面积过大的地级市或管理县级政区过多的地级市，可以考虑分设一个地级市；处于几个地级市交界，区位条件优越、经济发达、发展潜力巨大的县级市，可以整合周边行政区，升格培育为地级市。
（二）将所有省会城市升格为副省级城市
设立副省级计划单列市是20世纪90年代推出的试验性改革举措。20多年来的实践证明，这一改革举措总体上是成功的。在改革开放进入新时代的大背景下，将这一试验性改革举措扩大复制到所有省会城市，既有利于推进“一带一路”、长江经济带两大战略，更有利于促进区域协调发展。
第一是有利于增强省会城市在实施“一带一路”、长江经济带两大战略中的节点支撑与链接功能。省会城市是“一带一路”、长江经济带两大战略的重要空间节点城市，提升省会城市行政层级，赋予其包括国家门户权在内的更多行政资源，能够有效放大省会城市的综合枢纽功能和对外开放功能，更好服务于“一带一路”、长江经济带两大战略。
第二是有利于增强省会城市特别是中西部省会城市的辐射带动能力，推动形成以城市群为主体形态的城镇化空间新格局。党的十九大报告提出，要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。过程曾经提出要增强中心城市辐射带动力，形成高质量发展的重要助推力。省会城市特别是中西部省会城市是带动城市群发展的核心，其辐射带动能力直接关系到能不能形成以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式。将省会城市由地市级升格为副省级，有利于提高省会城市的省域发展首位度，强化其在省域发展中的龙头带动功能。
年2月，国家发展改革委出台的《关于培育发展现代都市圈的指导意见》指出，城市群是新型城镇化主体形态，都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。到今年的年底，都市圈同城化取得明显进展；到年，现代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影响力的都市圈。年4月，国家发展改革委印发的《年新型城镇化建设重点任务》明确要求，城区常住人口万—万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口万—万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。
在以省会城市为主体的二线城市落户门槛大幅度降低的背景下，不仅会有力地促进农村转移人口更多地流向省会城市，而且还有可能形成三线、四线城市的人口向省会城市转移的态势。在大量人口向省会城市转移集聚定居的情况下，提升省会城市的行政层级及管理权能就显得更加重要。
第三，从省域发展的角度来看，率先推进全国省会城市行政资源配置相对均等化，既有利于省际间开展更加公平的区域竞争，又有利于省际间开展更加有效的区域合作。省域发展是具有中国特色的区域发展形态。在迈向高质量发展新阶段，省域发展日益呈现出省会城市带动全省发展的显著特征，省际间的竞争与合作更加突出表现为省会城市之间的竞争与合作。省会城市之间的公平竞争和有效合作既能有力促进区域协调发展，又能为区域发展注入新动能。
（三）将达到相当集聚规模的中心城镇升格为副县（市）级城镇
在以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的大格局下，较大规模的中心城镇日益成为县域发展中人口、资金和产业等要素资源集聚的主要空间载体，尤其是东部沿海发达地区的许多经济强镇越来越接近或已经达到小城市的发展规模和发展水平。现行乡镇行政级别及其管理权限已经越来越不适应发展要求，甚至对县域发展产生了某种程度的抑制作用。在县域经济繁荣的地区特别是东部发达地区，不少地方已经在探索推进“强镇扩权”改革试点，将规模体量接近甚至达到小城市发展水平的强镇升格为副县（市）级，赋予试点强镇部分县（市）级的社会经济管理权限。适应全面深化改革新要求，可以将基层“强镇扩权”的改革实践上升到顶层设计层面，优化和规范县域层面行政资源配置，促进县域经济社会全面健康发展。
（四）将计划单列市升格为中央直辖市
可以考虑将国家的五个计划单列市设立直辖市，缩小大省管辖幅度，推进扁平化管理。配合“一带一路”倡议和城市群发展战略，支持深圳、青岛、大连、厦门、宁波等五个副省级的国家计划单列市升格为直辖市，充分发挥优势地区增长极、带动区域发展的作用。除了这五个计划单列市外，其实还有一些强省会城市也具备升格中央直辖市的条件，也可以研究这些省会城市升格直辖市方案。
